清华思客之屠凯:英国首相的缺位和代理

发布时间：2020-04-15 08:41:40 来源：自考网

本文约2700字

当地时间4月6日晚，在确诊新冠肺炎10天后，英国首相鲍里斯·约翰逊因病情恶化被移至重症监护室，由外交大臣多米尼克·拉布代理英国首相职责。

那么，英国首相的产生和代理是根据什么决定的呢？

简而言之，这本质上是英国执政的保守党作出的政治安排。

首相

鲍里斯·约翰逊

外交大臣

多米尼克·拉布

英国是安理会常任理事国。人们可能会认为，对于英国首相这样重要职位的产生和代理，应当有明确的法律规定，但事实并非如此。

英国是世界上为数不多的实施不成文宪法的国家。在英国，理论上没有任何一部议会制定法具有高于其他制定法的效力。也就是说，英国没有凌驾于诸法之上的某部法典，即没有成文宪法。英国至今仍然坚持议会主权原则，议会有权制定和修改任何法律。对于法院来说，制定法的效力高于由判例形成的普通法。一般而言，法院无权干涉议会自身的事务——关于这一点，普通法立宪主义学说和英国最高法院的最新判决可能会引出略微不同的结论。

英国议会下院

除了制定法和普通法，英国政治还受到“宪法惯例”的约束。所谓“宪法惯例”，是指长期政治实践形成的习惯做法，通常会被政治力量所遵守。如果破坏宪法惯例，相应的组织和个人要承担政治责任。但英国宪法学家戴雪（AlbertVennDicey）早已指出，宪法惯例是不被法院所适用和解释的，是政治性的而非法律性的。

英国首相的产生方式和代理机制就是由宪法惯例所决定的：

一般而言，英国首相是由下议院多数议员信任和支持的人担任的。一般而言，这个人就是赢得大选的执政党领袖。在英国的单一选区一票制下，执政党通常能够获得下议院过半议席，这样就可以控制议会使其通过竞选纲领中列明的法案，充当选民意志的代表。但是，仅赢得选举还不够，要担任首相，必须得到英国君主的任命。英国君主为了不陷入政治纷争，通常会任命执政党领袖担任首相，但这并不是君主的义务。理论上讲，英国君主也可以任命其他人。所以，严格地说，英国首相不是选举产生的。而且，在两次大选的间隔期，执政党也可以更换领袖，产生能控制议会的新人选。此时，英国君主就会根据政治情势的变化，接受前任首相的辞呈，相应地作出新任命。

相比于产生方式，英国首相的代理就更无“章法”。英国王位的继承有法定次序，但谁能当首相，既然是政治情势的结果，也自然没有预先设定的次序可言。英国首相没有法定的副职，副首相时有时无。前几年，英国保守党没有占据下议院的过半席位，需要和英国自由民主党联合执政。当时的首相卡梅伦就邀请并任命自民党领袖克莱格担任副首相。假使那时候首相缺位，克莱格并不掌握议会多数席位，也注定是当不了首相的。约翰逊则根本就没有任命过副首相。

时任保守党领袖卡梅伦和时任自民党领袖克莱格

英国首相和其他大臣的关系也不是法定的。众所周知，英国实质的中央政府是内阁。内阁由首相和具有政务官身份的主要大臣组成，一般而言，他们都是下议院的议员。从形式上看，英国内阁是议会里非常特殊的一个委员会。从内阁和议会的关系而言，理论上内阁应当向议会负责、受议会监督。但实际上内阁成员都是执政党当权派，议会里执政党的“后座议员”（没有担任政府官职的议员）管不了坐在前面的内阁成员。后座议员和反对党只能通过提出质询来监督内阁，但要想使内阁听命则不太可能。而就英国内阁本身而言，最关键的是，它实行集体责任制。全体成员共同为内阁和阁员的公共决策承担政治责任，所谓政治责任，主要体现为大选的胜败。

英国内阁的集体责任制决定了内阁成员之间大体平等。理论上，英国首相相对于内阁成员而言，应当是“平等的居首者”（firstamongequals），这也是“委员会制”的应有之义和关键所在。但问题在于，内阁居于政治漩涡的中心，首相和阁员的关系每每随着政治情势的变化而变化。有的时候，首相的威望很高，也较为强势，“首相制”就有滑向“总统制”的可能，阁员仿佛成了首相的下属。但也有时候，首相人选是执政党内各方势力妥协的结果，此时内阁就更多体现“集体决策”（collegialsystem）的特征，必须全体意见一致才能行动。这有点像博士学位论文的答辩委员会，有一个委员说“不合格”就不给通过了。在这种背景下，一旦首相缺位，到底由谁来代理，就更没有规矩可言了。

至于为什么首相一职在现实中仍很重要，主要是因为首相掌握了一项十分重要的权力：阁员的任命权。他可以从议员中选择合适的人担任中央政府的各项官职，这就保证了阁员们在通常情况下会听命于他。

英国的这种政治制度和中国差异很大，所以人们可能不容易理解。我们国家的政府，包括国务院和各所属部门在内都实行首长负责制，行政首长和该部门的其他同事之间是领导和被领导的关系。在首长负责制下，我们政府的运行也不采用委员会制或者集体决策制。另一方面，总理对国务院组成部门的负责人只有提名权没有任命权，我国宪法规定，各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会或全国人大常委会任命。

英国女王伊丽莎白二世和首相鲍里斯·约翰逊

英国法律不规定首相缺位后如何代理，会不会造成严重的政治后果呢？

应当说这种可能性很小，有三个方面的体制机制保证了这一点：

第一是政党制。执政党可以通过党内机制推出一位具有实力的下院议员，甚至可以不是现任内阁的成员，来接替缺位的首相。如果执政党内部吵作一团，达不成一致意见，那么英国君主甚至可以直接任命反对党领袖担任首相。英国别具一格的“陛下的忠诚反对党”制度，保证了反对党常态化的“影子内阁”具备随时接管国家政务的能力。因为他们本来就有全套人马，平时也有机会主持议会中的部分环节，所以登台决策没有任何问题。

第二是公务员制。英国的公务员体系能保持日常政务运转。英国政府中除了少数经由选举产生的政务官，多数是通过考试选拔的专业事务官。平时，政务官进行决策，事务官负责落实。如果短期内政务官不能视事，事务官们也完全可以维持政府运行。

第三是君主制。英国君主才是国家的象征。根据宪法，“在议会中的英国君主”是国家的真正主权者。君主的承继是永不间断的，不存在所谓君主缺位的问题。只要君主在位，就可以随时任命一个新首相，也就不需要担心谁来“代理”首相职责了。

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