规划机构70年:新中国规划机构创建过程的历史考察

发布时间：2019-06-24 19:16:35 来源：自考网

作者|李浩

城市规划博士（师从邹德慈院士），清华大学博士后，荷兰莱顿大学访问学者。现为中国城市规划设计研究院科技委委员，邹德慈院士工作室主任研究员，教授级高级城市规划师，注册城市规划师，中国城市规划学会城市规划历史与理论学术委员会委员。主攻学术方向为中国当代城市规划史，已出版《八大重点城市规划——新中国成立初期的城市规划历史研究》《城·事·人——新中国第一代城市规划工作者访谈录》《中国规划机构70年演变——兼论国家空间规划体系》和译著《明日之城市》《进化中的城市》《城市和区域规划》等。

2018年党和国家机构改革以来，我国规划机构与规划体系正在经历一场前所未有的调整与变化。这场规划格局之变，主要是由规划机构调整所引发并主导，进而引发规划系统的全方位变化。

涉及其中的，并非少数部门或个别单位，而是全国上下的各领域和各系统。置身于规划系统中的每一分子，上至领导干部，下至普通员工，乃至尚未步入职场的莘莘学子，都能强烈感受到规划格局之变对于自身工作和利益的种种潜在影响。大家或是疑惑，或是彷徨，或感烦恼，亦或有喜悦。

那么，未来的规划格局最终将走向何方？新的空间规划体系将是何种面貌？欲知大道，必先为史（龚自珍）。未来规划格局走向的研判，国家空间规划体系的合理重构，必然需要建立在对历史情况充分了解及对历史规律深刻洞察的基础之上。

近日，中国城市规划设计研究院李浩博士最新出版了《中国规划机构70年演变——兼论国家空间规划体系》一书，该书从规划历史研究的角度，对我国规划机构与规划体系的建立、发展和演化情况进行了较为系统的梳理，披露了一批珍贵史料，揭示了若干历史规律，并对国家空间规划体系的构建提出多项政策建议，可供有关部门的领导干部、广大规划工作者以及建筑和城市规划史研究者参考借鉴。

这里，我们节选《中国规划机构70年演变——兼论国家空间规划体系》一书中的部分内容，供大家阅读参考。

中国规划机构70年演变示意图

（请横屏观看）

自党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大决策以来，关于国家空间规划体系的构建已成为规划行业乃至全社会广泛热议的一个重要话题，由于改革力度空前、规划机构面临重大调整以及未来规划格局尚不明晰等原因，不少规划人员呈现焦虑不安的心理状态：

中国的城市规划何以走到今天的地步？城市规划在未来的空间规划体系中将扮演何种角色？规划体系的变革会对规划师群体的实际工作产生何种影响？……当我们对未来的前景产生迷茫时，一个重要的解惑途径正在于对历史的回望，因为今日的规划格局乃过去的规划发展之延续，而历史的发展在很多情况下又体现出惊人的相似。

基于这样的认识，这里尝试对新中国成立初期国家规划机构的建立及发展变化情况作一初步梳理，或许可以对当前国家空间规划体系相关问题的认识有所启发。当然，在严格意义上，规划机构包括不同的层级与类型，这里的讨论仅限于国家层面规划机构的讨论，并侧重于城市规划建设方面的内容。

前中财委时期：国家规划机构的初步建立（1949～1952年）

1949年10月1日中华人民共和国成立后，面临的是一个大片国土尚未解放、经济力量极为薄弱、社会仍较动荡、战争威胁仍较突出的局面，新生的人民政权亟待巩固。为此，国家进行了大约3年左右的国民经济恢复和整顿。

在这一时期，城市规划建设工作尚未成为国家层面的主导性事务，相关的行政管理职能主要是由中央人民政府政务院财政经济委员会（以下简称中财委）计划局下所设基本建设计划处（其下又设国民经济计划组和城市建设组）承担。从工作内容来看，早期的规划管理工作更偏重于对城市规划建设活动的一些方针政策的引导。

在这一时期，全国各地区的城市规划工作尚未普遍展开，个别城市少量的一些规划活动更多地具有自发开展的特点，并体现出延续近代传统的一些技术特征，这也鲜明地表现在规划机构的名称上——北京、上海等城市的规划机构大都沿用近代所使用的“都市计划委员会”名称。

随着国民经济恢复与整顿的逐步推进，城市建设活动混乱无序因而需要加强行政领导的问题日益突出。1951年5月，著名建筑专家梁思成即向国家有关部门明确提出“建议政务院筹设一中央级的营建领导机构，统一设计规划全国都市计划和建筑物的营建”。

自1952年初开始，国民经济的恢复趋于完成，第一个“五年计划”的各项准备工作在即，在此情况下，国家建筑和规划机构的建立问题逐渐被提到议事日程。1952年3月31日，中财委副主任李富春给军委总后勤部的函件称：

“中央已决定以营房管理部为基础建立中央建筑（工程）部，在中央人民政府未通知前，暂以中央总建筑处的名义进行工作”；中央总建筑处于4月8日正式开始办公。8月7日，中央人民政府委员会第十七次会议决定成立中央人民政府建筑工程部；8月24日，中财委发布成立建筑工程部的命令（[52]财经秘字第31号），随令转发由政务院颁发的一枚印文为“中央人民政府建筑工程部”的铜制方印。

经过前期的紧张筹备，建筑工程部（以下简称建工部）于1952年9月1日正式办公。在正式办公的第一天，建工部即以中财委的名义组织召开了首次全国城市建设座谈会。

座谈会由中财委副秘书长周荣鑫（后被任命为建工部副部长）主持，于9月9日结束，来自华东、华北、中南、东北、西南和西北等6个行政大区的财委以及北京、天津、上海、沈阳、武汉、成都、重庆和西安等11个城市的共23名代表参加了会议。

这次座谈会对新中国成立初期的城市规划建设工作进行了充分的讨论和酝酿，9月9日的会议总结中提出“中央考虑应成立城市建设局，放在中央财委”。这一提议后被写入建工部党组于同年10月6日向中财委提交的《建筑工程部党组关于城市建设座谈会的报告》，该报告于当月获得中财委党组及中央的批复同意。

同样是在建工部正式办公的第一天，第三次部务会议修正通过建工部的组织机构方案，部内共设六司、一局和一厅等，其中的一局即城市建设局（以下简称建工部城建局），由此也可从一个侧面显见城建局地位之独特。

然而，城建局的建立也决非易事，在1952年9月准备成立之后、1953年3月正式成立之前，经历了一个较长的筹备时期，而筹备的具体工作则是以中财委计划局基建处的相关工作为基础的。据此后分别担任建工部城建局局长和副局长的孙敬文、贾震于1953年2月4日所写的一份《城市建设局两个月工作的基本总结》：

城市建设工作一九五二年十二月以前在中财委基建处，当时局内仅有十七、八个工作人员。十一月初决定一部分同志到[北京市]都委会去参加工作，同时派二人随中财委协同苏联专家先后到了天津、沈阳、鞍山、哈尔滨等城市，并听了太原和齐齐哈尔的汇报。

十二月初城市建设工作由中财委移到城市建设局，这时陆续增加几个老干部。在这期间作了以下几项工作：参加了一次中南区城市建设会议；听了北京、上海、西安、郑州、包头、石家庄、邯郸等市的汇报；搜集了兰州等几个城市的材料，并进行了或正在进行研究；在专家的帮助下初步确定了富拉尔基、西安、石家庄等城市的几个工厂的工人住宅区的位置；初步研究了沈阳、鞍山、天津、西安、兰州、富拉尔基、石家庄、郑州等市的规划工作。

此外，初步的研究与草拟了本局的机构和编制。

这几个月工作是在中财委基建处的工作基础之上建立起来的；是在缺乏经验、缺乏干部的情况下进行的；在[苏联]专家忘我无私的帮助之下全体干部边学边作的。

到兰州进行工业项目选址考察时的留影（1950年代，左2为孙敬文）

孙敬文和贾震《城市建设局两个月工作的基本总结》（1953年2月4日）

由上面这段简要总结也不难理解，尽管建工部城建局采用的机构名称是“城市建设局”而非“城市规划局”，但是其核心的工作显然正是城市规划。另外，在城建局成立之初的一份机构设置档案也清楚地表明，所谓“城市建设局”是“城市规划修建及公用事业建设局”的简称，城市规划正是其核心和主导业务。换言之，建工部城建局也就是较正式意义上的我国最早的国家规划机构。

建筑工程部城市建设局组织机构图（1953年初）

在建工部城建局筹建的过程中，1952年11月15日，中央人民政府委员会第19次会议决定成立国家计划委员会（以下简称国家计委），任命高岗为国家计委主席，邓子恢为副主席。

政务院总理在向中央人民政府委员会的报告中指出，国家要实行五年计划建设，需要有一个机构专门负责审查、草拟和核定计划，故而成立了国家计委。1953年9月29日，中央人民政府委员会第28次会议又任命李富春、贾拓夫为国家计委副主席。

在国家计委的机构设置中，早期并没有城市规划建设方面的二级机构，直到1953年10月才增设了“基本建设综合计划局”、“设计工作计划局”和“城市规划[计划]局”（以下简称国家计委规划局）。

同月（1953年10月），北京市建设局局长曹言行在参与“畅观楼规划小组”——首都北京第一版城市总体规划工作的后期被调动到国家计委工作，后担任国家计委规划局局长。

这样，在我国开始实行第一个五年计划的前后，国家的两个规划主管机构——建工部城建局和国家计委规划局便应运而生了。

值得关注的是，尽管建工部的人员主要来源于中央军委系统（包括为数庞大的整师改编转业的建筑施工队伍在内），但其城建局的脉络则主要源自于中财委计划局（基建处）；包括苏联专家穆欣和他的专职翻译刘达容以及周荣鑫副部长的秘书贺雨等新中国成立初期的一批重要人物等在内，不少都是在1952年12月前后从中财委转调至建工部的。

而就国家计委而言，同样是在中财委计划局的基础上组建的。由此也可以说，建工部城建局与国家计委规划局具有“同根同源”的独特脉络关系。

后中财委时期：国家计委与建工部的双重领导（1953～1954年）

在新中国成立初期，中财委是国家组织机构中十分显要的一个中枢性部门，但其存在只不过5年左右的时间。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开第一次会议，会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》，并决定成立国务院，原来的政务院及其下属的中财委即告结束。

在1952年成立之初，建工部是中财委的下属部门之一，自然要受其领导，而国家计委在成立之初更是与中财委有着千丝万缕的关系（包括国家计委副主席李富春早在1950年4月就开始担任中财委副主任兼重工业部部长在内）。

但自1953年开始，随着国家计委和建工部相关职能的不断加强，日益呈现为两个相对独立的政府部门。因此，自1953年初至1954年9月的这段时间，又可被称之为后中财委时期。

新中国成立初期的中央人民政府政府组织系统

在这一时期，我国规划机构的一个显著特征，即国家计委与建工部的双重领导，具体责任部门则是国家计委的规划局和建工部的城建局。就国家计委规划局而言，尽管其成立相对较晚，局内规划工作人员数量相对有限并以行政干部为主，但由于国家计委属于更高层级的政府部门且对建工部工作具有一定的领导职责，国家计委规划局是城市规划方面更高层的决策机构，其实际业务工作更侧重于规划审批方面，对国家的一些方针政策也更为熟悉。

就建工部城建局而言，尽管其处于相对略低的管理层级，但其从事规划工作的技术力量较国家计委规划局要更为雄厚（1954年还专门成立了下属的规模达数百人的中央城市设计院），由于直接组织和参与一大批重点城市的初步规划等职能分工，实际业务工作更侧重于规划编制方面，对城市规划工作的认识和体会也更为具体和深入。

由国家的两个不同部门共同领导城市规划建设工作，体现出国家对该项工作的重视，也有利于发挥两个部门的各自优势，然而，必然也会出现实际工作上相互协调的种种困难。对此，建工部城建局于1953年10月7日向建工部党组呈交的一份报告中有如下表述：

我局工作主要困难是“范围不明”、“关系不清”。城市建设，据我们接触到的有下列工作（不是说我们管了这么多）：在城市方面，有城市总体规划、总平面布置、城市建筑物的个体设计；在公用事业方面，有全国各城市的公用事业计划工作、投资控制数字、公用事业管理、重大项目的设计工作；在行政工作方面，有公用及民用住宅的设计管理工作（如标准设计、重大建筑设计、建筑艺术等）、城市建筑监督工作、各种定额制定工作、规章法令的制订工作。在以上这些工作中，每项均还有若干附带工作，如测量工作的组织、资料的搜集等。

在关系方面，有上下左右内外关系。在与计委城市规划计划局的分工方面，他们已确定管理城市经济计划、工厂设计、技术资料、城市工业区的说明，其中除工厂设计技术资料与我局关系较少外，其余均与我局密切关联，也必然重复。

在与大区城市建设处的关系上，有的在建筑工程局下，一年来实际上各大区工程局有的根本不管、也没有机构；有的有名无实、不起作用；只有中南[区]还是最近才与我们有联系。中央最近又确定[城市建设机构]设在大区财务下，这样便成为大区财委下的一个职能机构，这种以中央一个专业部下辖的综合性的局，与大区财委下的一个处要经常发生业务关系，我们尚无经验，且在中央各部亦无例可援。

各大城市均有城市建设委员会，他们多机构健全、管的范围很广，以上海为例，领导七个局，其他城市亦多趋向此类形式，他们正苦于上面没有头，只要抓到头就什么问题都提出来，我们也无法应付。不论大区、大市报告均多直向财委。在我部内与设计局关系，他们管设计，我们管监督，在没有技术经验情况下，实际上是不能管的。

全国城市大小一百六十多个，城市建设均无经验，我局虽只管若干大城市，但具体到大区，就要大小一律管起来，有问题大区不能解决，就要向中央请示，这样逼着我们不管也要管（当然不是什么都管）。

城建局向建工部党组的报告（1953年10月7日，首页）

根据以上情况，建工部城建局提出有“两种组织形式最好”：“第一种是把我局合并到计委去，这样做不论领会中央意图与向下关系均名正言顺，推动力大，工作效率高，节省干部人员”；“第二种是一切行政工作归计委，在我部设计局下设一城市及民用设计院，承包计委交付的各种技术工作，这样我局撤销，也可收到同样的效果”。

对于这两种方案实现的可能性，城建局有着充分的估计，遂又提出4个变通方案：

……根据目前领导意图来看，这两种方案恐均不易实现，那只好根据现有情况加以调整，也有几个方案：

第一个方案：只管规划工作，把公用事业设计工作并入设计局下的公用事业设计机构去。公用事业行政管理工作交计委。

第二个方案：基本维持现状，在规划方面即只管二十一个城市的总规划与总平面布置工作，下一阶段即不再管。规章法令均用计委名义下达（我们拟稿）。公用事业则根据与计委分工情况也有两种形式：

（一）在二十一个城市范围内随着城市规划来管理公用事业建筑的技术设计，主要是组织与审核工作等比较大的城市重大的技术设计，其他则由大区与有关省市管理，其次是视需要与可能帮助重点城市的设计。

（二）（1）除管理上下任务外。（2）掌握二十一个城市的基建投资计划（养护费由财政部直接拨与地方使用），根据国家长远计划，提出与控制年度投资使用与发展指标，编制综合计划，为此就须明确上下报送关系，明确职责。（3）公用事业的企业经营由各大区、省、市以国营地方企业管理之。（4）立法工作，如有关公用事业的政策规章指示，由国家计委管理。

第三个方案：除管理第二方案之规划公用事业任务外，另搞一个小机构来试行对城市建筑监督工作，取得经验，训练干部，并管理城市建设中若干规章法令的制订。至于民用住宅及标准设计均交设计局去管。

第四个方案：除管理第三方案任务外，还管理民用住宅设计工作，即城市规划、公用及民用住宅建筑的设计管理工作、城市公用事业的管理工作、城市建筑监督工作。这一方案也不可能全管起来，即只取得经验逐步开展，且必须有强大而有力的设计组织，否则无法谈起。

对于上述四个方案，城建局的基本态度是：“我们趋向第三方案。不论第三、第四方案的组织条例均可按原组织条例（附上）加以修改”；“在人员编制上，因任务机构不同，伸缩性很大，为此目前尚难予提出，具体要求待方案确定后再进行编制工作”；“不论那[哪]个方案，‘关系问题’，特别与大区关系必须明确。”

关于建立“国家城市规划设计委员会”的构想

为了加强城市规划建设工作，建工部党组自1953年10月开始专门研究，数易其稿，于1953年12月12日正式向国家计委（并转报毛主席和中央）提交《建筑工程部党组关于城市建设的当前情况与今后意见的报告》（以下简称《报告》）。

建工部在准备向国家计委的《报告》的起草过程中，曾提出过关于建筑规划教育及学术交流方面的一些大胆举措。譬如：“目前我国尚无专搞建筑设计的独立建筑学院，建议中央允将上海同济大学与南京大学[南京工学院]的建筑系合并为建筑学院”；“此外拟编辑一种有关城市建设方面综合性的内部参考刊物（各地均有此要求），其内容为介绍苏联城市建设的先进经验，及中国城市建设及建筑情况，籍以交流经验，教育干部”。

就后一项建议而言，自然是实现了的——《建筑学报》和《建筑》杂志正是在此背景下于1954年创刊的，1955年又创刊了《城市建设译丛》杂志。就前一项建议而言，它显然是借鉴自莫斯科建筑学院的教育模式，但是，它只是《报告》在起草过程中的一个非正式的提法，在建工部党组于1953年12月12日上报给国家计委的正式文件中，已经没有了这一建议，表明建工部领导在此问题上的态度已有所变化。

《建筑学报》《建筑》和《城市建设译丛》创刊号（1954-1955年）

然而，就另一项颇具新意的提议而言，建工部领导的态度则是相当坚定的，这就是呼吁建立国家层面的城市规划设计委员会制度。形成于1953年11月前后的《报告》草稿中对此项提议的描述是：“……完成以上这些必须完成的工作，是有困难的，为此建议中央在国家计划委员会下由中央几个工业部门及水利、铁道、科学院、文化部组成规划设计委员会。”

对比1953年12月12日正式向国家计委提交的《报告》，该项提议的内容和措辞已有所变化：“……为了完成以上任务，避免盲目性，加强计划性，必须加强对城市建设部门的领导。兹提出以下具体意见：

第一、建议中央在国家计划委员会领导下由中央有关部门组成城市规划设计委员会；大区应加强对城市建设工作的领导，华北、东北、华东、西北、中南设立城市建设局，西南成立城市建设处；充实现有重点城市的城市建设委员会。”

时隔60多年之后，全国各级城市中的城市规划委员会已比比皆是，“规委会”制度已成为我国城市规划决策方面的一项重要机制。但是，现有的规委会主要限于城市层面，在国家层面上尚缺乏此项制度设计。

而早在“一五”计划启动之初，建工部即已提出建立国家层面“规委会”的设想，不能不说是一项颇具创新思维的改革举措。在中国城市规划史上，这也是一个颇具历史意义的重要事件。

那么，建工部因何会有建立国家层面“规委会”的设想呢？从历史分析的角度，这大概与同一时期城市规划发展的另一事件有密切的渊源。

1953年10月13日，国家计委就委托苏联设计项目的设计准备工作向中央的报告中指出：“在各重点城市中的各个新建厂与改建厂的各项准备工作方面，如厂址选择、资料收集以及各企业的相互配合等方面，都有一些共同性的问题与互相关联的问题，必须按地区作统一的考虑与及时的解决，而这些问题又大都与城市建设的规划有关”，“为此，我们除另电责成中央各工业部抓紧新厂建设的各项准备工作并加强与各地党委的联系外，并建议各中央局和同时有三个或三个以上新厂建设的城市的市委（如北京、西安、兰州、包头、太原、郑州、武汉、成都等城市），为着加强建设的准备工作，并利于今后建设工作的进行起见，对这些城市均应立即成立城市规划与工业建设委员会”。11月8日，中共中央正式作出批复，同意国家计委的有关建议。

正是在这样的背景下，我国一大批重点城市纷纷建立起高规格（多由市委主要领导同志负责）的城市规划委员会或城市建设委员会。建工部所呼吁的建立国家层面的城市规划设计委员会制度，或许正是受到了城市层面“规委会”制度的重要启发。然而，遗憾的是，建工部所提出的建立国家层面“规委会”的建议，最终却并未能如愿。其原因何在？

档案表明，这主要是由于国家计委在此问题上有不同意见所致。在1954年2月8日上报中央的《对建筑工程部党组关于召开城市建设会议的报告的几点意见》中，国家计委指出：

建筑工程部党组报告中建议在国家计划委员会的领导下，由中央有关部门组成城市规划设计委员会问题，我们认为在目前情况下，城市规划工作应在中央关于城市建设方针的统一领导下，依靠大区和省、市政府去进行，需要中央机关解决的一般问题，可由建筑工程部和有关部门讨论解决，重大问题可由计委组织有关部门研究提出方案，报中央批准。因此似可不必专门成立城市规划设计委员会的组织。

国家计委《对建筑工程部党组关于召开城市建设会议的报告的几点意见》（1954年2月8日，尾页）

上述意见表明，在建立国家“规委会”这个问题上，国家计委并不是反对建立这一组织，而只是认为“似可不必专门成立”，其原因也不难理解——国家计划委员会的职责，完全可以涵盖国家城市规划设计委员会应起的作用。

另一方面，从此后国家规划机构发展的情况来看，1954年9月新成立的国家建设委员会，实际上也一定程度担负起了国家城市规划设计委员会的使命。因而也可以说，建工部党组的建议，获得了另一种方式的实现。

规划机构70年:新中国规划机构创建过程的历史考察

毕业季|康复医学院导师团“最后一课”,还可以这样上

自考生课外阅读什么类型的书好

自考生课外阅读什么类型的书好

自考城市规划试题在哪有？

自考城市规划原理试题难不难？

城市规划专业自考难不难？